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城乡一体化协调发展的生动实践与成功探索

12-09-13 10:38:44    来源:湖南日报    作者:农业部课题组

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       编者按当前,城乡二元结构已经阻碍中国经济社会健康发展,严重制约中国经济转型。如何尽快、有效突破这一发展瓶颈?长沙市、长沙市望城区通过多年探索实践,在积极推进城乡一体化协调发展方面收获了令人瞩目的成就、累积了丰富宝贵的经验。今天,湖南日报理论版特别推出农业部课题组对“长沙现象”与“望城模式”的调查,对其城乡一体化建设的经验予以解剖推介,目的在于强力助推全省城乡统筹发展。
  
  为破除城乡二元结构、推进经济社会科学发展,党的十七大报告和十七届三中全会明确提出,要建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。2010年中央一号文件《加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,为推进城乡一体化发展、破解“三农”难题指明了方向。湖南长株潭城市群2007年12月获批为国家资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区后,湖南省委、省政府明确提出把转变经济发展方式与“两型社会”建设有机结合起来,大力推进新型工业化、农业现代化、新型城镇化和信息化。作为湖南省会和“两型社会”综合配套改革试验核心城市的长沙市,作为长沙新城区和长沙大河西先导区建设核心区的望城区,统筹城乡、协调发展,其成功经验引起国内广泛关注。
  
  长沙辖6区3县(市),市域总面积1.18万平方公里,总人口704万。近年来,长沙着力推进城乡一体化,致力构建新型城乡关系、工农关系和镇村关系,实现了城乡经济社会发展的良性互动,为其发展注入了强大动力。2011年,长沙地区生产总值在全国省会城市中排名第七,人均地区生产总值跃升至第三;今年中国社科院发布的《2012年中国城市竞争力蓝皮书》和《全球城市竞争力报告(2011-2012)》,长沙作为中西部地区唯一代表,城市竞争力连续两年跻身“全国十强”,提升速度跃居“全球第四”;所辖县市全部挺进全国县域经济“百强”行列,在全国省会城市中是唯一的;市域城镇化率由2009年的62.6%提高到2011年的68.5%;农民人均纯收入稳居全国省会城市第三、中部省会城市第一;城乡居民人均可支配收入比由2009年的2.48∶1降到2011年的2.08∶1,低于全省和全国水平。
  
  望城区是雷锋的家乡,辖10街道、10乡镇,总面积969平方公里,人口53.68万人,2011年5月撤县设区。近年来特别是撤县设区后,望城以“打造省会长沙最亮丽名片、湖南城乡统筹示范区”为目标,把工业与农业、城区与乡村、市民与农民作为一个整体统筹谋划,大胆突破,初步探索出一条具有望城特色的城乡一体化发展新路子。2009年以来,全区地区生产总值年均增速达16.1%,区域综合竞争实力跃居“全省第二”,人均地区生产总值年均增速达28%;区域城镇化率由2009年的41%提高到2011年的48.7%;城乡居民人均可支配收入比由2009年的2.14∶1降到2011年的1.88∶1,低于全市同期水平;2011年农民人均纯收入为全国平均水平的2倍,年均增长21.2%,特别是2012年上半年增幅达30.4%,远远高于全国平均水平。
  
  长沙市及望城区在推进城乡一体化发展方面的成功探索,被专家学者和媒体誉为“长沙现象、望城模式”,值得我国广大中西部地区,尤其是大城市近郊区县学习和借鉴,用以发展特色区域经济、统筹城乡经济社会协调发展。
  
  长沙市的做法
  
  近3年来,长沙按照湖南省委、省政府的要求和2009年市委十一届十次全体会议确立的目标、原则和部署,以统筹城乡发展的生动实践走出了一条体现时代特征、符合“两型”特点、具有长沙特色的城乡一体化发展路子。始终做到7个“突出”:
  
  突出科学决策,谋划城乡发展的顶层设计。《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要》,确立了尊重规律、惠民为本、协调发展、有序推进的发展原则;科学划分了启动试点、重点突破、全面实施3个推进阶段;确定了跳出农村建设农村、转移农民富裕农民、调整农业发展农业的基本思路;明确了要构建新型的城乡、工农、镇村“三大关系”,转变经济增长、农民生活和社会管理“三大方式”。
  
  突出规划引领,优化城乡发展的空间布局。长沙根据“统筹城乡,重在农村”的发展思路,开展了市、县、乡、村四级一体化规划编制工作,加速了城乡规划对接。按照“小城镇-中心村-集居点”的新型空间架构,对镇村规划进行了全面优化调整,引导农民向城镇转移,向中心村和集居点集中居住。实现了国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合,城乡资源配置更趋优化。
  
  突出基础延伸,夯实城乡发展的内涵动力。长沙实现了城乡基础设施联合共建、联网共享。针对农村发展中的薄弱环节,加快以农村公路通达、电网扩容、安全饮水、环境整治、校舍改造为重点的“五大工程”建设——3年来,农村公路通达工程完成农村公路建设4200公里,所有行政村和85%的自然村通上水泥路。农村电网扩容工程新建、改造低压线路9000多公里,农村电压合格率达到99.06%。基本完成104个乡镇垃圾收集处置体系建设,建成乡镇垃圾中转站96个、村级垃圾收集站810个、乡镇(村级)污水处理厂31家。兴建各类农村供水工程256处,解决了100多万农村人口饮水安全问题。加固及重建、新建校舍25万平方米,完成投资l.36亿元,涉及432所学校。
  
  突出产业融合,增强城乡发展的基础支撑。长沙不断完善产业发展体系,加快转变经济发展方式,增强城区对县(市)发展的辐射带动作用,大力推进产业加速融合:一产业与二产业融合方面,突出现代农产品加工业的发展,引导农业龙头企业做大、做强、做优,不断拉长农业产业链条,推动农产品由初级产品向次级产品转型。全市农产品加工企业实现年销售收入过700亿元,连续5年保持20%以上增速;一产业与三产业融合方面,突出完善现代农产品物流体系,加快推进农超对接,大力发展都市休闲农业,积极扶持会展农业、连锁经营、生鲜配送等新兴业态。2011年全市1705家休闲农业接待游客量达1980万人次。城市资本和工商资本不断涌入农村,3年来长沙市10个试点示范乡镇项目资金投入达50多亿元,撬动企业和社会投资超过600亿元。
  
  突出机制创新,激发城乡发展的体制活力。围绕打破城乡二元割裂的体制性、机制性障碍,长沙初步形成了城市工作、农村工作相互对接、良性互动的管理模式和工作格局。推进土地管理制度创新,成立了农村土地流转交易中心,推动土地资源由不动向可动转变、土地整理从节约向集约转变、土地利用从低效向高效转变。实行城乡建设用地增减挂钩,将土地收益增值部分用于农村建设,实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。推进农村金融制度改革,拓宽城乡一体化发展的投资领域。加快户籍制度改革,鼓励农民通过土地权益换户口、换身份、换保障,放宽农民工进城落户条件。大力推进乡镇机构改革,撤镇改街、撤村改居稳步进行,社区服务向农村加快延伸。各类新型经济组织和社会组织蓬勃发展,2011年长沙市经工商注册登记的农民专业合作社达2302家,全市土地流转面积达280.8万亩。
  
  突出生态共建,促进城乡发展的环境和谐。长沙以城乡环境整治工程为抓手,重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、农村面源污染治理、城乡固体废弃物处理等问题。在全市推广了“户分类、村收集、镇中转、县处理”的农村生活垃圾处理模式,成为全国首批农村环境综合整治试点城市。城市污水处理率从过去的42%上升到92%,乡镇垃圾无害化处理率达76.9%。积极推进湘江、浏阳河、捞刀河、沩水河“四河流域生态修复”工程。科学规划畜禽养殖区域布局,完成养殖污染治理面积149万平方米。围绕创建全国生态文明示范城市目标,不断提升生态容量。全市森林覆盖率达53.35%,人均公共绿地面积达18.8平方米。长沙县获评“中国十佳两型中小城市”,开福区青竹湖镇荣获全省第一个“两型社会示范镇”称号,团头湖湿地恢复与保护工程获国家批准,千龙湖、松雅湖和金洲湖成功获批国家湿地公园。
  
  突出公共服务,提高城乡发展的保障水平。长沙市制定出台了《长沙市民生保障实施办法》,加快建立以科技、教育、文化、卫生、体育等为主要内容的公共服务体系,以城乡公共服务均等化为取向,让农民在家门口就能享受到与城市居民同等的公共服务。完成137所乡镇卫生院新改(扩)建和1366个行政村卫生室标准化建设,基本实现了“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县”。全市建成1040个农村基层文化服务点,并积极实施农村“中小学教师继续教育工程”,不断提高农村义务教育水平。加快推进城乡社会保障体系建设,率先中部地区全面实现城乡居民养老保险全覆盖,率先全国实现城乡居民医疗保险并轨。统筹城乡劳动就业体系建设,每年新增城镇就业人员约12万人,每年约有80万农村劳动者实现转移就业。
  
  望城区的实践
  
  望城区在推进城乡一体化过程中,注重立足自然资源、历史文化、交通区位优势,以城乡统筹促进新型工业化、新型城镇化和农业现代化同步、协调、可持续发展,探索出以“生态+文化+科技”为核心、以小城镇建设为抓手、以城乡规划为基础、以基础设施建设为支撑、以产业发展为主体、以生态建设为依托、以社会事业发展为保障的“望城模式”。具体立足五个方面实践:
  
  注重强化城乡统筹发展理念,实现了城乡互利互惠发展。坚持把休闲农业与乡村旅游作为推进城乡一体化发展的战略性支柱产业来培育。新城区“一轴两带七片区”的城镇空间定位、“一江三山四带五河五洲多湿地”的生态格局、“打造一江两岸四镇四岛五景区、建设环湘江生态旅游圈”的战略构想,为城乡一体化战略实施奠定了坚实基础。坚持城区建设、特色城镇建设、新农村建设整体推进,并以特色产业或龙头企业为依托,成功打造靖港、乔口、铜官、新康等一批特色鲜明、功能完备的特色城镇,其中靖港古镇被评为“中国历史文化名镇”。在完善农村基础设施基础上,坚持生态优先和科技创新理念,开展村庄环境整治,打造了如全省新农村建设“第一品牌”光明村等大批生态示范村,东城、乔口、乌山等乡镇成功创建“全国环境优美乡镇”。2011年,望城被评为“全国科技进步先进区”,城乡人均收入比例为1.77∶1,显著优于全国的3.13∶1平均水平。
  
  注重强化政策扶持,促进了两型社会建设。对商贸旅游型、工业主导型、绿色生态型小城镇以及文化创意产业、生态居住区给予政策扶持。出台系列文件,吸引各种资金投资,着力完善统筹城乡发展的基础设施。加强信息技术在城乡规划中的应用,被誉为“全国首个数字化县”。加强城乡绿化一体化,大力推广种养平衡和零排放技术,完成261户养殖场54万平方米污染治理。稳步推进土地流转,实现了耕地逐步向经营大户、农民专业合作组织和农业龙头企业集中。积极推广农机化作业,农机化水平达到71.4%。
  
  注重强化集群发展,促进了工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步推进。优化产业布局,大力实施产业集聚集群发展战略,全区工业产业集中度达90%。突出农业产业优势,充分发挥望城国家农业科技园区龙头作用,形成了以特色农产品加工、优质良种繁育、高效标准化种植养殖、生态旅游休闲观光为主导的产业发展格局,同时推进规模经营。望城充分发挥工业化、城镇化对农业现代化的支撑和带动作用,实现了工农和城乡的协调发展,以城带乡作用越来越明显,工业对农业的反哺也越来越多。2011年,望城对农业的投入达17.54亿元,比上年增长35.27%。农业现代化进程加快,农业产品质量和效益进一步提升,2011年农业总产值达到48.53亿元。
  
  注重强化文化挖掘,促进了文化大繁荣。挖掘湖湘特色,充分放大靖港的明清文化、铜官的陶瓷文化、乔口的渔业文化、新康的戏乡文化效应,打造形成了国内外少见的生态文化古镇群落,并积极推进文物保护、民居改造、传统技艺传承和遗址公园建设,实现了文化与旅游的有效结合,为望城经济社会发展特别是统筹城乡发展增添了魅力。建立稳定的农村文化投入保障机制,基本实现了城乡居民文化共享。建设农村信息化工程,初步实现了有线电视和网络宽带到村到户的目标。积极培训农村特色文化团体,广泛开展群众精神文明创建活动,丰富了人民精神文化生活。
  
  注重强化机制创新,促进了经济社会协调发展。创新投融资机制,初步建立了政府引导、盘活闲置资产、项目招商引资、银信借贷、社会参与的多元投融资体制,有效破解了发展建设的资金难题,近3年来累计完成基础设施投入25亿元。创新循环发展机制,充分利用各种资源,大力发展循环经济、绿色经济和低碳经济,将资源优势真正转化为经济优势。创新社会管理机制,注重加大社会事业发展,城乡管理水平得到大幅提升。2011年,望城50.8亿元的财政收入,用于社会管理和社会事业的资金达27.3亿元。完善城乡社会保障制度,促进了新型城乡养老保障制度、医疗保障制度和低保制度的有机衔接和落实,2011年全面完成农村社保体系构建,实现农村社保覆盖100%,农村新型合作医疗参保率达到98.03%。对失地农民,望城出台实施了被征地农民就业培训和社会保障办法,全面解决了被征地农民的社会保障问题。着力完善城乡行政管理职能,积极推进行政处罚权改革试点。
  
  有益的启示
  
  长沙市把统筹城乡发展作为深入推进科学发展的实践要求、落实湖南省委“四化两型”战略的重要内容、率先实现全面小康目标的必然选择,实现了城乡经济社会发展的良性互动,创造了城乡共同发展、共同繁荣的“长沙现象”。“长沙现象”既带来了发展方式的深刻变革,也积累了城乡统筹的宝贵经验,对于我国大中城市推进城乡一体化发展借鉴意义极其重大。“长沙现象”给我们的启示主要体现在“四个坚持”:
  
  坚持整体联动。长沙把“尊重规律、惠民为本、协调发展、有序推进”作为基本遵循,把城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境、管理体制“六个一体化”作为核心内容,把“以点带面、以城带乡、以镇带村”作为重要方法,积极构建新型的城乡关系、工农关系和镇村关系,全市城乡呈现出经济增长与民生改善同步发展、公共服务与社会管理同步提升、环境治理与生态建设同步推进的良好局面。
  
  坚持内生驱动。长沙全面实施公路通达、电力扩容、饮水安全、环境整治和校舍改造“五大工程”,加快城市基础设施向农村延伸、资源要素向农村流动、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播,充分激发农村投资潜力,全面开发农村市场空间,提高了中心城市的辐射力,增强了区域发展的整体性。
  
  坚持创新推动。长沙出台实施了加快农村土地流转、深化投融资制度改革、强化公共财政支农、统筹城乡就业社保、建立生态补偿机制、加强农村环境整治、创新社会管理体制、夯实基层组织建设等一系列政策措施,为加快城乡一体化进程提供了有效保障和有力支撑。
  
  坚持示范带动。长沙按照“分类指导、统筹布点、集中连片、全面推进”的原则,在主城区、都市圈划定了长永、金洲、莲花、京珠4大片区,确定了10个中心镇,铺排了21个郊区村、城中村、园中村,破解规划、建设、用地、投入的难题,推动科技、人才、信息、资源的融合,促进教育、卫生、就业、社保的均等,为城乡一体化发展搭建了实践平台,提供了示范样板。
  
  望城作为长沙的新城区,大力推进城乡统筹发展,不仅拓展了农业功能、提高了农业效益、优化了生态环境,而且服务了城市发展、促进了农民增收、强化了城乡联动,形成了独具特色的城乡一体化协调发展的“望城模式”。“望城模式”对于新时期如何推进“三化同步”、实现城乡一体化发展具有重大启示意义:
  
  一是坚持经济发展与生态保护并重,是实现可持续发展的核心理念。当前我国经济总量已跃居世界第二,2011年人均GDP已达5540美元,但我们须清醒地看到,这些经济指标的实现在一定程度上是以牺牲资源和破坏环境为代价的。随着资源环境约束的日趋严峻,传统的经济增长方式必将难以为继。为此,党的十七大报告明确提出了建设生态文明的发展理念,首次作出了政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的社会主义事业总体布局,吹响了转变经济发展方式的时代号角,凝聚起了建设“资源节约型、环境友好型”社会,走全面、协调、可持续发展道路的国家共识。望城紧紧抓住全境纳入长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心区和环洞庭湖生态经济圈的发展机遇,把望城全境作为大公园、大观园来规划建设,把文化和科技作为驱动望城经济社会发展的最有力翅膀,实现在发展中加强生态保护、在保护中促进经济发展,走出了一条经济繁荣、生态和美、人与自然和谐共处、资源节约与环境友好的可持续发展之路。
  
  二是坚持政府引导与城乡居民共同参与,是实现城乡一体化协调发展的重要保障。统筹城乡发展是我国全面建设小康社会的重要战略举措,关系社会主义现代化建设事业全局。而其出发点和落脚点都在于维护和促进城乡居民的利益。因此,在推进“以工促农、以城带乡”的城乡一体化协调发展过程中,既要坚持各级党委政府的有力组织和有效引导,又要突出人民群众尤其是广大农民的主体地位,充分调动起他们参与统筹城乡发展的积极性、主动性和创造性,真正做到发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由全体人民共享。望城在深入推进城乡一体化协调发展中,坚持政府有力引导和群众积极参与有机结合:一方面,望城通过制定发展规划、完善政策体系、加强基础建设、建立服务机制,充分发挥了服务引导功能,为城乡一体化协调发展提供了良好的支撑平台;另一方面,望城充分尊重农民意愿,确保农民群众的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权落到实处,切实让农民得到实惠,获取参与经济社会发展的机会,分享经济社会发展的成果,体现了区委、区政府促进包容性发展的执政理念和坚定决心。
  
  三是坚持因地制宜与突出重点相结合,是实现区域经济特色发展的有效途径。我国不同地区在自然环境、经济社会、历史文化等方面的禀赋千差万别,实现经济社会又好又快发展并没有统一模式可供遵循。建设社会主义新农村、统筹城乡协调发展是我国新时期的重大战略任务,无论是中国历史上,还是国际视野中,都没有现成道路可资选择。因此,需要我们一切从实际出发,将因地制宜与突出重点有机结合起来,实现区域经济特色发展。望城在充分考虑地理区位、自然生态、民俗文化等条件以及投入能力、市场容量、环境承载等因素的基础上,注重把保护生态与挖掘文化结合起来,打造出了一批内涵丰富且极具地域特色的精品景点,探索出了一条具有望城气派、望城特色的城郊区县发展都市型现代农业的成功路子。
  
  四是坚持农村基本经营制度的完善与创新,是实现农业现代化的内在驱动。三十多年前,发轫于农村的土地基本经营制度改革率先拉开了全国改革开放的大幕。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立,极大地调动了广大农民的积极性,解放和发展了农村生产力,实现了农业“第一次飞跃”,产生了巨大的改革红利。但是随着农业市场化程度不断提高,城乡要素流动持续加速,现有以农户家庭经营为主的农业经营方式越来越暴露出组织化程度低、市场竞争能力弱、科技贡献率小等缺陷。这需要各级党委政府在新的形势下进一步深化农业经营体制改革创新,强化农村发展的制度保障,构建城乡经济社会发展一体化体制机制,加快农业发展方式转变,促进农业“第二次飞跃”。望城始终坚持把推进农业经营体制机制创新放在突出位置,不断深化集体林权制度改革、强化农村土地流转指导服务、大力发展农民合作经济组织,不断夯实农村繁荣发展、农业转型提质、农民增收致富的制度基础,促进了新型工业化、新型城镇化、农业现代化同步、协调和可持续发展,使现代农业发展和新农村建设呈现出了前所未有的生机与活力。
  
  五是坚持城乡经济社会协调发展,是实现社会和谐稳定的根本保证。当前,我国城乡经济社会发展中还存在一些不平衡、不协调、不可持续的阻碍因素,城乡发展差距和居民收入差距持续扩大的趋势尚未得到根本扭转,农村基础薄弱和农业大而不强的状况也未获得根本改观,实现城乡一体化协调发展还需付出长期艰苦的努力。这些问题和困难都亟待各级党委政府坚定信心、下定决心,进一步强化统筹城乡发展力度,探索建立促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有效流动的体制机制,着力构建新型城乡关系,实现城乡经济社会协调发展,确保国家长治久安和社会和谐稳定。望城发挥农业的多功能性,引导农民向二三产业延伸,拓宽了农村劳动力转移就业和广大农民增收致富的渠道,促进了高效农业、创意农业、观光农业、农产品加工业和农村服务业的联动发展,使休闲农业和乡村旅游成为区域经济发展新的增长点,并推进了新型工业化、新型城镇化和农业现代化的同步发展,有效缩小了城乡之间的基础设施、居民文明素质和收入水平的差距,为城乡经济社会的和谐稳定发展积累了宝贵经验。

 
 
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