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整合资源 合力联动 化解矛盾

江苏南通社会矛盾纠纷“大调解”体系建设的创新与思考

12-08-01 13:39:13    来源:学习时报    作者:王伟 高海青 崔海伟

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  随着经济社会的快速发展和人民生活水平的逐步提高,城市机动车保有量和机动车驾驶人数量急剧增加,由此也导致交通事故量不断攀升,滋生出大量的矛盾纠纷。如何科学、高效地调处交通事故,界定损害赔偿责任,促使事故双方达成处理协议,对于有效处置事故、维护社会和谐稳定至关重要。
  
  江苏省南通市创造性地设立交通事故“一站式”调处中心,民警、法官、律师、调解员、评估员、保险理赔员集中办公,对交通事故从定责确认到协调理赔“一站式”完成,将时间跨度为3—6个月的司法诉讼缩短为当场办结,将分头起诉、分别立案、互为原被告的复杂诉讼程序简化为“一站式”流程,将侵权赔偿和保险理赔两个环节合并为统一步骤,提升了矛盾纠纷调处的效能,大大化解了潜在的风险矛盾。
  
  仅2011年1—11月份,南通全市7个交通事故损害赔偿调处中心和78个交通事故损害赔偿纠纷调处工作室就受理了各类交通事故损害赔偿案件(含非交通安全事故)7000余起,其中重大事故358起,一般事故1250起,调处成功率达到98%。在南通市海安县交巡警大队道路交通事故联调快处中心,我们看到,中心从利用视频监控、彩信通等第一时间掌握警情到分类对接调处都有一套完整的流程和工作机制,运行规范,快速高效。
  
  然而,交通事故矛盾纠纷调处机制只是南通市“一综多专”、“大调解”体系下16个专业调处机制中的1个,类似的还有涉及医患、劳资、房屋征收、环保、消费维权、价格纠纷等诸多民生领域的矛盾调处机制。这些专业调处机制和综合调处机制共同构成了南通市社会矛盾纠纷“大调解”体系,如同一张纵横交错的水网疏导社会矛盾,维护社会和谐稳定。
  
  “大调解”体系产生的背景
  
  1978年改革开放至今30多年来,我国经济社会发生了翻天覆地的变化,经济总量跃升至世界第2位,城市化率突破50%,人民生活水平大幅提高。但与此同时,由于社会结构的深刻变革、经济体制的深刻变动、利益格局的深刻调整以及人们思想观念的深刻变化,我国社会也随之进入了“矛盾凸显期”,各类社会矛盾纠纷频发,产生了很多新问题、新情况,如果处理不当,就有可能衍生出一些深层次的社会矛盾。
  
  南通是我国首批14个沿海对外开放城市之一,是改革开放的排头兵、桥头堡。2011年,南通实现地区生产总值4080亿元,地方一般预算收入位于全国前10强。在社科院最新发布的城市综合竞争力排名中,南通是提升最快的地级市。
  
  经济发展必然带来社会矛盾的滋长。南通在经济高速发展的同时,也遇到了大量的社会矛盾与纠纷,呈现出区域性、阶段性、人民利益诉求为主的特征,严重制约着经济社会的健康有序发展。
  
  如何破解这些难题?2003年4月,南通市在全国率先建立了以“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”为主要特色的社会矛盾纠纷“大调解”体系。9年多来,累积化解各类矛盾29.7万件,有效避免越级上访4374件、群体性事件4690件、民转刑案件1385起。南通市122个乡镇(街道)中每年超过1/3实现“无民转刑案件、无越级上访、无群体性事件”的“三无”目标。
  
  在这9年间,南通的“大调解”体系建设经历了三个阶段。一是基础建设阶段,时间跨度为2003—2006年。这个阶段主要体现了“大调解”综合性特征和应用综合手段化解各类社会矛盾纠纷的运作特点,以党委统一领导为前提,实现了区域内社会资源的有效整合,综合运用经济、行政、法律、教育等多种手段化解各类社会矛盾纠纷。二是创新发展阶段,时间为2007—2011年。这个阶段以专业化为主要特征,依托“大调解”综合平台,在相关区域与行业,不断探索建立专门调解组织、专业调处机制以及专职调解队伍,有效构筑起“一综多专”的“大调解”格局。三是提能增效阶段,这个阶段开始于2012年,是进一步优化调解体系,提升调解功能,增强调解实效的阶段。
  
  问渠那得清如许,为有源头活水来。南通的不懈探索带来的是整个城市的长治久安。南通连续13年无重大刑事案件、重大群体性事件;连续三届12年被中央综治委表彰为全国社会治安综合治理先进地市,并被授予“长安杯”,2010年被中央确定为全国社会管理创新综合试点城市,今年年初被中央确定为全国社会管理创新典型培育城市。南通还先后荣获全国文明城市、全国“十佳和谐发展城市”等荣誉。
  
  如今,社会矛盾纠纷“大调解”体系已融入南通经济社会发展的各个层面,成为有效化解新时期人民内部矛盾的有力保障,成为南通市具有鲜明时代特征、社会公众认可度高的综治平安建设新品牌,极大地促进了社会的和谐与稳定。
  
  “大调解”体系的组织网络建构
  
  南通的“大调解”体系并没有超脱现行的社会管理架构,而是在内涵上融司法调解、行政调解、人民调解、行业社会调解与一体。其特点在于,最大限度地整合现有社会矛盾调解资源,形成合力,整体联动,以最大的效能化解社会矛盾纠纷。
  
  在组织体制上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的龙头性地位。宏观制度设计上,实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的社会矛盾纠纷“大调解”工作格局。这种体制既强调了党委政府的领导优势,又肯定了司法部门的专业性、权威性优势,还体现了综治部门综合协调的优势、职能部门齐抓共管的优势和社会组织广泛参与的优势,确认了调处中心的基础性地位,分工明确,定位科学,确保了社会矛盾化解“大调解”体系的高效运转。
  
  在组织网络上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的基础性定位。南通构建了市“大调解”指导委,县、乡调处中心、村(社区)调处站、十户调解小组和基层调解信息员的六级“大调解”工作网络。目前,南通全市9个县(市)区、122个乡镇(街道)和2255个村(居、园区)都建立了“大调解”组织,村民小组内部则按照10户为一个单元设立“十户联调长”,设立矛盾纠纷信息员,在纵向上建立起一道针对矛盾纠纷不留盲点的防范处置网络。这样,社会矛盾能够被及早发现、及时处理,尽可能在基层一线消解影响社会不稳定的因素。
  
  在工作职能上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的导向性角色。在工作运行中,党委和政府赋予“大调解”体系矛盾纠纷交办转办、督查考核、指导协调、情况通报、人事建议、一票否决建议等“六大权力”;乡镇(街道)调处中心作为政法综治工作中心的核心办事机构,强化其对矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、一票否决建议和渎职责任追究“五大职权”;村居调处站有纠纷排查、报告、调解、回访等四项职能。各级调解组织遵循免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则,实行一个窗口对外和“一站式”服务、一揽子解决问题,真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。加大投入,各县(市、区)均建立了“大调解”视频指挥系统,通过这一系统,基层调解组织每天向县(市、区)中心报告当天发生的各类矛盾纠纷情况,做到基层动态实时掌控。各级调解组织有职权、有权威,这种导向也进一步强化了“大调解”体系在社会矛盾化解、社会管理创新中的龙头性、基础性地位和作用。
  
  “大调解”体系的“一综多专”立体格局
  
  在纵向上,建立综合调解平台。所谓“综”就是建立市大调解指导工作委员会、县乡调处中心、村居级调处站、十户调解小组和基层调解信息员的六级工作网络,县乡村三级大调解中心(站)作为综合性的调处平台。在综合调解平台建设上,重点强化县、镇和村(社区)三级实体功能。
  
  县(市、区)“大调解”中心为党委政府直属正科级事业单位,核定专项编制,调处中心主任由党委分管领导担任,配备2至3名副主任,工作人员9—11人。作为县区“大调解”工作的“龙头”,重点突出其源头防范、矛盾排查、直接调处、对接互动、管理考核、指导督查、队伍培训等多项功能。
  
  在矛盾排查上,严格有矛盾报矛盾、无矛盾报平安的“每日零报告”制度,推动“大调解”由坐堂受理向上门服务、事后调处向事前排查转变,力争矛盾纠纷第一时间发现、第一时间分流、第一时间化解。
  
  在矛盾调处上,对重大、疑难矛盾纠纷尤其是行政类、跨区域、群体性、有影响的重大矛盾纠纷,整合各部门力量,及时进行直接调处。
  
  在综合管理上,县级调处中心对基层各类调解组织、调解人员履行统筹协调、业务指导、督查考核、综合管理等职能。
  
  在教育培训上,每个县(市、区)建立一所“大调解”培训学校,定期组织对各类调解员业务培训,不断提升各类专职调解员的业务能力、综合素养。
  
  同时,为提升“大调解”信息化管理水平,南通市组织研发了南通“大调解”信息网,信息化管理从市委分管领导的案头一直延伸到村居社区,全市矛盾纠纷发生的类型、总量、化解等情况通过信息网一览无余。
  
  乡镇(街道)“大调解”中心与乡镇政法综治工作中心整体联动,有效整合辖区内公安、司法、信访、民政、国土等部门的调解资源,完善联动机制,切实履行好矛盾纠纷联动调解、分流指派、调处调度、调处督办等职能。
  
  村居(社区)调处站配齐配好不少于2名专职调解员,均有专门的调解工作室和办公室,负责日常矛盾纠纷排查和信息上报,专职调解员按每人每年3500—5000元补贴纳入县镇两级财政统筹。
  
  在横向上,打造专业调处机制。所谓“专”就是这几年应运而生的各种专业化调处机制,包括医患纠纷调处、劳资纠纷调处、环保纠纷调处、交通事故调处以及公安、检察、法院与大调解对接机制。
  
  一方面,市县两级依托相关职能部门为主体,整合政法部门、群团组织、中介机构、行业协会等社会组织资源,建立了医患纠纷、劳资纠纷、交通事故损害赔偿、消费纠纷、价格纠纷、房屋征收、土地纠纷、环保纠纷、“新市民”纠纷、民族宗教纠纷以及涉外纠纷等专业调解中心,基本覆盖矛盾纠纷多发领域和热点行业。
  
  另一方面,依托“大调解”平台,全面构建诉调、公调、检调对接机制,有效整合政法专业力量与社会调解资源,对矛盾纠纷形成从110接处警起,各个环节“层层过滤”,把“调解优先”的原则贯穿于司法执法办案全过程,不仅有效减少了矛盾纠纷直接进入执法司法渠道的流量,而且直接推动了政法机关执法办案质量的提高。
  
  如南通市全市法院系统通过建立诉前调解中心,贯穿“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则,在当事人向法院提起诉讼的民商事案件中,凡案情简单、事实清楚、法律关系明确的,在征得当事人同意的前提下,首先流转至诉前调解中心进行调解并在7日内完成调解,出具调解协议书;如未达成协议需进入司法程序,立案后,由中心速裁庭进行诉讼调解,调解不成则及时作出判决,最大限度地缩短了诉讼周期,减轻了当事人的诉累。近年来,法院系统民商事案件的调撤率超过75%,涉法涉讼信访案件也连年下降。
  
  “大调解”体系的配套机制建设
  
  为保障“大调解”体系正常运转,南通市先后建立了预测预警、排查调处、信息报送、分流督办、奖惩考核、责任追究等运行机制。为了在实践中将这一系列工作机制落到实处,南通市还先后出台《关于实行“大调解”效能监察的意见》、《关于加强“大调解”效能建设的意见》、《关于实施矛盾纠纷排查“零报告”制度和责任查究制度的意见》等一系列务实管用、符合实际的制度,使得“大调解”体系不仅有组织保障,更有机制支撑,大大提高了其运行效能。
  
  矛盾纠纷排查零报告制度。县(市、区)每月、乡镇(街道)每半月、村(居)每10天排查一次矛盾纠纷,实行“零报告”制度,县乡两级调处中心常务主任和村居调处站主任为零报告直接负责人。对越级上访、群体性事件、民转刑案件的排查率和矛盾纠纷在规定时限内的化解率达到98%以上。
  
  社会稳定风险评估制度。自2008年起,南通就出台《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》,明确规定对于城建、拆迁、教育、医疗、环保等涉及民生的重大项目实施、重大工程和重大改革在实施前,都要由第三方机构实行科学的风险评估,并将问责机制、渎职查究和前置程序引入稳评体系。
  
  听证对话制度。南通全市各地方立足“大调解”平台,在县(市、区)和大部分乡镇(街道)调处中心设立听证对话厅(室)。对政府即将出台的相关政策措施和涉及群众切身利益可能引发的新矛盾,举行听证对话,听取群众意见,防止出现“政府政策已出台,矛盾纠纷跟着来”的现象。自2005年以来,南通市9个县(市、区)122个乡镇(街道)共组织听证对话活动2000余次,参加群众10多万人,有效避免近百起群体性越级上访事件。
  
  责任查究制度。实行市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(居)按职责逐级进行责任倒查。严格落实“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则,强化矛盾纠纷发生地的党政部门一把手第一责任、分管领导直接责任、其他领导按照“一岗双责”承担相应责任以及调解组织部门责任、调解员直接调处责任的层级化责任体系。凡对重大矛盾纠纷发生前未发现情况或发现情况未及时上报、有效调处予以化解的,严格实行责任倒查,对相关责任单位实施“一票否决”。
  
  绩效考核制度。“大调解”工作绩效考核既纳入年度综治考核大盘子,又实行专项考核制度。把矛盾纠纷的调处率和调处成功率、民转刑案件的下降率、越级上访和群体性事件的管控率、法院对调解协议的采信率、法院受理民事案件的下降率、同一矛盾纠纷110重复报警下降率和人民群众的满意率等作为考核重点。如对县(市、区)的综合考核中,“大调解”工作绩效所占比重在县级不少于15%,乡镇级不少于20%,村级不少于30%的比重。
  
  激励表彰制度。南通市委、市政府每2年进行一次“十佳调处中心”、“十佳调解员”评选表彰活动,已连续表彰4届。市综治委已连续五年组织开展“三无”(无民转刑案件、无群体性事件、无越级上访)乡镇评选,有三分之一左右的乡镇达到“三无”标准。各县(市、区)也将“大调解”表彰列入党委政府表彰项目。
  
  这些配套支撑机制为“大调解”体系的高效运转提供了制度保障,为“大调解”体系更加顺畅地融入整个社会管理体系营造了良好的内外部环境,特别是激发了人的活力,使得“大调解”体系迸发出勃勃生机。
  
  “大调解”体系的理论创新
  
  创新是在人迹罕至的荒山原野中辟出新的道路;是在布满暗礁险滩的浩瀚江海里探索新的航道;是在人们前所未闻或视而不见的时空中摘取新的花朵。
  
  南通在化解社会矛盾纠纷方面探索出的“大调解”体系能够取得巨大的成效,得到社会各界的一致认可,这是南通广大党员干部在9年始终如一的艰苦探索,凝聚着他们的智慧和汗水。南通化解社会矛盾纠纷“大调解”体系不仅是创新社会管理方式、维护社会和谐稳定的有效手段,也在内涵理念上给予我们很多启示。
  
  在继承与创新中构建化解社会矛盾的新机制。在我国历史上,宗族势力、乡绅阶层对调整社会关系、化解基层矛盾、维护社会秩序发挥了重要的作用,诉讼也作为重要手段来调节利益双方的矛盾纠葛。随着经济社会的快速发展和深刻变革,乡绅阶层早就随着封建制度的崩溃而消亡,宗族势力也不断消解。然而,利用调解的方式化解社会矛盾仍然在我国社会中具有很强的适用性。南通化解社会矛盾纠纷的“大调解”体系是为解决基层社会矛盾纠纷而生的,自其诞生之日,就是为解决各类社会矛盾纠纷而服务的,是在继承与创新中化解社会矛盾的新机制。这个体系之所以叫“调解”,是把人的因素考虑了进去,借助人性的力量,通过中间调解员的努力,疏通双方的郁结,提高双方的内心觉悟,争取矛盾的就地即时解决。同时,“大调解”体系也有法律法规方面的强制规定,在一些领域必须通过法律的强制性来树立理性的权威。这是在解决基层社会矛盾纠纷的过程中,将法治和调解结合了起来,具有重要的理论推广意义。
  
  创造性地为新时期社会矛盾纠纷的化解提供了路径。社会主义和谐社会不是没有矛盾的社会,但应当是能够有效化解各种社会矛盾、安定有序的社会。改革开放30多年来,我国经济社会发展取得巨大成就,同时随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化,随着改革进入深水区,我国的社会矛盾也进入了凸显期。各种各样的社会矛盾纠纷层出不穷,形式多样。就像黄河的治理一样,面对社会矛盾纠纷,“堵”是肯定不行,只能采取“疏”的办法。南通市把“大调解”作为“上为党委政府分忧,下为百姓群众解难”的实事工程、全局工程,在充分重视经济建设、经济发展的情况下,更加重视社会建设、社会矛盾纠纷的化解,在深入调研、大胆探索的基础上,建立了与新时期社会矛盾纠纷发展趋势相适应的“大调解”工作体系。这对于创新社会管理,具有重要的示范意义。
  
  创造性地为传统和谐文化赋予了新的时代内涵。和谐社会的中心思想在于一个“和”字。悠久灿烂的中华文明,其重要的内在元素是“和”。一个简单的“和”字,内涵却十分丰富。“礼之用,和为贵”,“和”,就是恰如其分。我国的儒家经典著作《中庸》称,“和也者,天下之达道也”,强调人的感情和欲望都应合乎分寸,不走极端,这样社会才会和睦、安定。南通市从化解基层社会矛盾纠纷出发,突破了传统人民调解的局限,把人民调解、行政调解、司法调解有机结合,特别强调结合我们的传统文化,形成了一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制,使大量社会矛盾通过非诉讼手段得到了化解,有效减少了社会对抗。这对我国社会矛盾多发地区,面对如何化解社会矛盾纠纷,具有重要的借鉴意义。
  
  对“大调解”体系的思考
  
  改革开放以来,我国创下了世界最高的经济增长率历史记录,用短短30多年的时间走完了西方国家上百年甚至是几百年的工业化道路。这是我国在“落后—先进”的国际二元经济结构环境下奋力追赶发达国家的结果。由于发达国家全方位的示范效应,我们的追赶也就呈现出全面性、急剧性、动员性的特征。发展必然带来社会矛盾,东西方概莫能外。南通市位于我国改革开放的前沿阵地,也同样面临大量的社会矛盾纠纷,积累了很多问题。这些矛盾如果不能及时预警、尽早发现、有效处理,就有可能引发深层次社会矛盾和大规模群体性事件,这样的例子在今天比比皆是。
  
  面对社会矛盾和问题,南通市自2003年起就开始大胆探索、建构化解社会矛盾纠纷“大调解”体系,投入大量人力、物力、财力,最终建立起一套体系完备、纵横交错的社会矛盾化解“大调解”体系,并且取得巨大实践成效。中央政治局委员、中央政法委副书记、中央社会管理综合治理委员会副主任王乐泉在考察南通社会管理创新工作时特别指出,南通的“大调解”体系是化解社会矛盾纠纷的一个有益的探索。国务委员、中央政法委副书记、公安部长孟建柱在视察南通大调解工作时,对南通市运用大调解机制妥善化解矛盾纠纷的做法和经验给予充分肯定。同时,南通社会矛盾纠纷“大调解”体系自推行以来,《人民日报》、《求是》、《江苏法制报》、人民网、光明网等国家级和省市级媒体陆续来到南通,对南通在化解社会矛盾纠纷方面积累的做法和经验进行了深度的报道。“大调解”体系作为一种制度,其制度化程度越来越高,适应性、兼容性也越来越强。
  
  “大调解”体系的制度化程度高。美国著名政治学家塞缪尔?亨廷顿指出,一个组织越复杂,其制度化程度就越高。在调研中我们深刻地体会到,南通“大调解”体系既有投入巨大的硬件设施做保障,又有大量细致入微的规章制度做支撑,使得整个制度体系丰富健全,运行效能高。在南通市崇川区社会矛盾调处中心,我们看到,中心投入很多人力、物力用来帮扶社区矫正人员,着力从源头上减少不稳定因素。此外,各县(市、区)还投入很多财力运用新技术手段保障社会稳定,如启东县的“天网”工程,使得农村和城市一样都安装有视频监控设备,不留死角,维护农村的社会稳定;海安县交巡警大队道路交通事故联调快处中心使用彩信通技术,发生交通事故只要当事人用手机发一张彩信,中心就能快速对接,科学研判调处事故,等等。
  
  “大调解”体系的制度“嵌入”度深。南通社会矛盾纠纷“大调解”体制并不是“脱嵌”于整个社会管理制度体系之外,而是深深“嵌入”了宏观社会制度体系之中。在“大调解”体系整体制度设计中,党委政府、政法、司法、各职能部门以及社会各方共同联动,形成合力,从而使得“大调解”体系深深根植于现行社会制度体系中,因此也赋予了“大调解”体系在化解社会矛盾中龙头性、基础性和导向性的作用。在实际运行中,通过公调对接、法调对接、检调对接机制,“大调解”体系与公安机关、法院以及检察院有效衔接,为疏导社会矛盾打通了多条渠道。
  
  “大调解”体系的制度兼容度强。“大调解”体系与现行制度并行不悖,自主性和适应性都很强。“大调解”体系将绝大多数的社会矛盾纠纷一网打尽,对发生在最基层、最前沿的社会矛盾纠纷进行过滤调处,充当了社会矛盾纠纷的“过滤器”、“减振器”功能。而且,“大调解”体系还是一个动态开放的系统,在实践中将会不断得到完善和丰富,其适应性、兼容性必将进步一增强。
  
  1957年,毛泽东在最高国务会议上作了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的报告,指出社会主义社会同样充满矛盾,矛盾是推动社会主义社会前进的动力,并强调国家政治生活的主题是正确处理人民内部矛盾,即解决好生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾。今天看来,毛泽东的论断仍然具有很强的指导意义。我们在进行现代化建设的同时,必须处理好各种社会矛盾。而随着社会的不断进步发展,必须与时俱进地创新社会管理方式。南通市创造性地构建起化解社会矛盾纠纷的“大调解”体系,增加社会管理制度的复杂性,拓宽疏导社会矛盾的渠道,这对于我们创新社会管理方式、有效化解新时期社会矛盾纠纷具有重要的启示意义!
  
  (中央党校学习时报地方发展与和谐社会构建调研组王伟高海青崔海伟)

 
 
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